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当前政府采购中出现的问题及对策

作者:admin2014-11-17 17:00阅读:文章来源:未知

       我国改革开放后引入招投标制度至今己有三十多年的历史,政府采购制度从1995年试点至今,经过近二十年的探索和实践,为经济建设、财政改革、廉政建设等方面做出了巨大贡献。如今采购规模和范围日趋扩大,采购效率日趋提高,采购流程日趋规范,采购影响力日趋重要。但同时,政府采购制度也逐步褪去原来的光环,暴露出了许多问题。相对于发达国家和地区,我们的政府采购规模偏小、范围偏窄、规范化水平不高、薄弱环节和漏洞不少,与采购人、供应商和政府主管部门等相关组织及个人的要求存在一定的差距。还有,在一些领域,政府采购成了不法行为的遮羞布。在一些行业无标不串,在一些地区政府采购成为“质次价高”的代名词。这些问题有多方面的原因,有法律法规建设等宏观问题,也有各个环节具体操作层面的问题;有采购双方的问题,也有采购机构和监管部门的问题。笔者就此结合自己的工作实践分析政府采购中存在的问题和原因,提出相关建议与对策,以期促进政府采购工作更加完善。

  一、政府采购过程中存在的问题

  (一)采购制度不完善,还没形成系统的法律法规

  在现阶段,有《招标投标法》和《政府采购法》这两部基本法。虽然《招标投标法实施条例》出台了,但在范围、对象及操作过程中涉及的方面上与政府采购的要求有很大的差异,与《政府采购法》相配套的实施细则至今未出台,现行的采购规章都由地方自行制定,局限性较大,存在不少漏洞和疏忽,各地在政府采购实际操作中也存在较大的不规范性和随意性,特别是管理体制还不顺,操作中的政府政策法规明显不足。例如,在环保、节能、中小企业扶持方面的政策导向,在政府采购过程中体现得不是很到位。

  (二)采购计划性不强、规模偏小,影响了政府采购的效率

  采购预算是采购工作的基础和制约环节,是采购工作的起点,但在实际工作中,采购预算存在以下问题:一是政府采购预算和部门预算脱节,没有同步编制临时采购预算;二是政府采购预算编制简单粗糙,没有细化到政府采购目录,编制不够认真,随意性很大,对采购项目没有进行充分的科学认证和市场调研,使采购预算准确度不高;三是对采购商品没有具体的描述,对采购的技术参数都是照抄照搬某一品牌和型号,致使采购中心无法操作;四是没有编制年度采购计划,即审即购现象十分严重,这样导致采购很难达到规模效益,采购工作存在一定的盲目性和被动性,直接影响了采购质量和效率。

  (三)采购人寻租空间大,倾向严重

  采购人采购货物或服务,往往由采购单位的具体经办人员负责实施,即个别人说了算。由于采购货物或服务不属于常态性工作,经办人随着采购项目的变化而变化,而采购项目的多样性、技术指标的专业性,决定了采购单位的监督人员很难做到全方位的有效监督。采购单位的经办人行使着采购人的权力。在采购预算编制、标书技术指标设定、采购代理机构选择、担任评委会业主代表、标的物验收等环节存在一定的操作空间,容易出现倾向性行为。因权力寻租产生的倾向性行为监管取证难和违规认定难,造成质疑和投诉多却无法查证与追究责任。

  (四)代理机构的不公正,业务不够专业

  采购人采购政府集中采购目录以外的项目,大多是委托社会招标代理机构代理采购。社会招标代理机构为争取代理业务,势必会迎合采购人的采购意愿,如遇到有特殊“意图”的采购人,也只能过分迁就其特殊要求,这就损害了投标人的合法利益;还有的招标代理机构在代理采购的过程中,有利用职务便利操纵评标结果的空间,存在受供应商委托而放弃原则、徇私舞弊,损害采购人的合法权益的行为。这样的代理机构完全丧失了独立性和公正性,就更不可能公平、公正地开展市场竞争了。代理机构的工作宗旨是为采购人提供合法的、有价值的专业咨询服务,但现状是一些代理人员的服务只在于跑腿,走流程,编制招标文件漏洞百出或是照抄照搬,在招标过程中,常常因招标文件缺陷或错误而导致招标过程受阻、发生投诉甚至招标失败,影响了招标投标效率。

  (五)供应商诚信体系建设缺失

  在市场经济不断完善的进程中,构建诚信体系已然迫在眉睫。向采购人提供货物、工程或者服务的供应商,在追求经济利益的过程中,可能会不择手段来应对政府采购相关规则和举措。如,为破解因竞价采购影响收益,有的供应商联合生产商,通过“报备制”垄断区域市场,阻碍同一品牌代理商之间的竞价;有的形成行业潜规则,互不参与其他供应商采购货物的询价采购,造成多数小额采购货物的询价只有单一供应商报价;有的供应商用几个公司的名义同时参与投标,提高中标概率;有的供应商之间相互串通,共同抬高应标价格,开标后由中标方拿出一部分利润与陪标方分享;有的供应商想方设法让采购人在招标文件中体现倾向于自己的条款,增加评标优势;有的供应商与招标代理机构串通,在评标过程中左右评委会的意见。

  (六)评标专家行为规范和队伍建设有待加强

  由于评标专家是自愿报名、兼职取酬参加活动的,其评标表现对个人职业生涯影响不大,参与评标容易受到采购人、招标代理机构、供应商和其他评委会专家的干扰,存在权力寻租的空间。因此,评标专家在评标过程中是否做到客观公正,完全取决于个人的职业操守。一些专业能力强的专家往往因工作忙,而无暇顾及评标活动,造成专家库貌似储备人数不少,实际参与人数十分有限,尤其是一些冷门专业的专家人数更是屈指可数,容易被供应商锁定公关。

  二、进一步规范政府采购的对策建议

  (一)完善政府采购的相关法律体系

  目前,采购各方对政府采购不满意现象比较严重,为了保证充分发挥政府采购在实现公共资源使用效益最大化、促进平等竞争、调节宏观经济等方面的作用,需要完善政府采购制度体系。我们可借鉴国外的一些有益做法,建立一个多层次、系统性的政府采购法律体系。具体可分为三个层次:第一层次是基本法,即《政府采购法》,是政府采购工作的最高层次的规范,是指导政府采购工作的根本法,也是制定其他政府采购法规的依据;第二层次是要尽快制定《政府采购法》实施细则及相关的规章制度,增强《政府采购法》的可操作性,以利于规范政府采购行为;第三个层次是地方性的政府采购法律制度体系的建立,主要是指地方各级政府在不违反《政府采购法》的前提下,制订适合各地情况的采购政策和条例。此外,还应有大量的配套法规:对供应商的资格要求,采购程序和评标标准的规定,采购代理机构的管理规定及采购人员的行为规范和落实政府采购支持经济社会发展的制度措施等,为规范政府采购市场提供依据。

  (二)加强预算管理,增强政府采购计划性

  政府采购预算编制是否科学、规范,采购项目是否完善、细致,直接关系到整个政府采购活动的质量。首先要强化政府采购预算管理,要求各采购单位及时做好全年采购计划,详细列出年度采购项目和资金。政府采购预算一经批复,要严格执行,对无采购预算或超预算采购的,财政部门不予支付采购资金,以增强政府采购预算的刚性,硬化政府采购预算的约束。二要优化政府采购预算的编制。从预算编制入手,细化采购项目预算的编制工作,制定切实可行的采购计划,引入投资评审,强化采购项目配置指标的科学性和资金的严谨性。三是对未编入政府采购预算的采购项目,原则上当年不能采购;对确需追加的采购支出,必须按法定程序报批。在实际运行中应克服忙于零星采购和无计划采购的弊端,实现规模采购效益的最大化。同时,也应避免个别采购单位以本部门工作要受重大影响为借口,而要求自行采购,进而减少可能发生的商业贿赂环节。众所周知,“部门预算改革”、“国库集中支付制度改革”和“政府采购制度改革”素有财政支出改革的“三架马车”之喻。其中部门预算是基础,没有了严格的部门预算管理体系,政府采购制度的实施就失去了一个强有力的保障。因此,加强政府采购预算管理刻不容缓。

  (三)推进政府采购人员职业化改革,建立业务精湛的采购队伍

  政府采购专业性很强,从业人员既要熟悉相关法律法规、操作程序,又要有一定的采购知识。加强采购队伍建设,提高采购从业人员的采购执行能力势在必行。另外,还应加大对现有政府采购人员的培训力度,一是加强对采购从业人员的培训。一方面必须对现有从业人员进行政府采购理论、市场经济理论、招投标理论和其他法律法规等方面的专业培训。另一方面,将政府采购队伍建设纳入制度化轨道,建立政府采购人员职业资格管理制度,制定我国政府采购人员作业准则和岗位标准,建立职业资格认证制度和培训考核制度,逐步做到政府采购人员持证上岗。实现政府采购人员的专业化,大力提高和培养所有政府采购治理者和参与人的公正道义素养、专业权威素养、信息吸纳素养和责任意识、法律意识、服务意识、配合意识、自律意识等等,使政府采购工作真正做到公开、公平、公正,廉洁高效。

  (四)加快推进政府采购信息化建设

  构建省级统一的政府采购电子化平台,更多地利用平台发布政策信息、采购信息、信用信息,运用现代网络技术规范采购运作流程,从采购单位上报采购计划、财政部门下达采购计划,到采购文件备案、索取、质疑与答疑、投诉与查询,以及评标与评标结果公示、网上评标与竞价等各个环节,全部在网络系统上按流程进行,实现政府采购“一网办理、阳光运行、全程监控”。推行网上评标,通过电子网络系统打破时间和空间障碍,最大限度地利用评标专家资源,减少评标过程的外界干扰,营造独立、公正的评标环境。推行网上超市,营造小额采购便捷环境,缩短采购周期,减少采购环节,降低采购成本,同时解决零星小额采购竞价吸引力不足导致竞争不充分的问题,努力实现公平与效率的统一。

  (五)健全监管体系违规查处,加强诚信体系的建设

  建立政府采购违法违规行为查处协调机制。由纪检监察机关牵头,统一协调财政、公安、工商等相关职能部门,加大对失信等不良行为的惩处力度,严格执行责任追究,有效查处政府采购领域的违法违规行为。重点查处不按规定组织采购、规避采购,随意分解、肢解采购的行为;查处中介代理机构不规范开展市场竞争的行为;查处供应商不按合同履约,采购人在验收中擅自调整合同内容及不按合同约定付款的行为;查处围标、串标、陪标以及商业贿赂、扰乱市场经济秩序等行为,确保政府采购政策得到不折不扣地执行。我国政府采购工作起步较晚,因此,建立和完善适合我国的政府采购机制是一项长期任务。

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